Kolom Pro Otonomi
Implementasi Permendagri No 13/2006
Kian Mengekang Inovasi Daerah
Permendagri No 13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah menambah jumlah peraturan pusat yang mengekang kebebasan daerah berkreativitas. Ini berarti sentralisasi lagi. Seperti apa sentralisasi anggaran tersebut? Problem apa yang muncul di daerah? Berikut ulasan Hariatni Novitasari dari Jawa Pos Institute of Pro-Otonomi (JPIP).
-----------
Permendagri 13/2006 lahir sebagai konsekuensi perubahan Undang-Undang Permerintahan Daerah (UU 22/1999 menjadi UU 32/2004 ) dan UU 25/1999 menjadi UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Permendagri itu menggantikan Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri) 29/2002. Kepmendagri 29/2002 itu sendiri menggantikan sistem keuangan daerah dari sistem anggaran berimbang menjadi sistem anggaran berbasis kinerja.
Keluarnya aturan baru tersebut sekaligus menutup kemungkinan daerah untuk berinovasi dalam kebijakan daerahnya. Daerah menjadi terjebak pada dua hal. Di satu sisi, daerah harus patuh dan melaksanakan aturan pusat. Di sisi lain, daerah harus berinovasi sesuai dengan potensi, masalah, kebutuhan, dan kemampuannya.
Ada sisi positif sentralisasi anggaran tersebut. Anggaran bisa lebih efektif, efisien, ekonomis, transparan, dan dibuat berdasar kepentingan yang lebih bermanfaat kepada masyarakat. Anggaran yang ketat itu dimaksudkan meminimalkan celah korupsi. Di daerah, sering terjadi kebiasaan "titip anggaran". Sudah bukan rahasia lagi, salah satu ekses negatif otonomi daerah adalah adanya transfer korupsi dari pusat ke daerah.
Sisi positif lain, daerah diberi kebebasan untuk membentuk Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) untuk sektor-sektor yang secara langsung bersentuhan dengan layanan publik. Misalnya, rumah sakit, penyelenggara pendidikan, penyelenggara jasa penyiaran publik, dan sebagainya.
Dengan status BLUD, institusi-institusi itu bisa secara langsung menyelenggarakan kegiatan pengadaan barang dan jasa serta pengelolaan dana tersendiri. Dari pantauan JPIP 2006, di Jawa Timur sudah ada satu Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) yang berstatus BLUD, yaitu RSUD Kepanjen, Malang.
Negatifnya, pusat membuat penyeragaman bahwa kondisi setiap daerah sama. Dengan sentralisasi anggaran, kreativitas daerah akan semakin dipangkas dengan adanya program-program kegiatan yang telah ditentukan. Termasuk, kode rekeningnya. Dalam Kepmendagri 29/2002, masih diberikan ruang bagi daerah untuk menyusun anggaran sesuai dengan kebutuhan daerahnya.
Dalam permendagri yang memiliki 336 pasal itu, pusat menentukan apa saja yang merupakan urusan wajib dan urusan pilihan daerah. Ada dua puluh lima urusan wajib dan delapan urusan pilihan yang telah ditentukan dalam permendagri tersebut.
Padahal, dengan otonomi daerah, setiap daerah memiliki prioritas kebijakan yang berbeda, disesuaikan dengan potensi dan problem daerah yang dimilikinya. Bisa jadi, apa yang menjadi urusan pilihan di permendagri justru menjadi pilihan wajib bagi daerah.
Kode Rekening Ditentukan
Tak bebasnya daerah dalam menentukan kebijakan anggaran ditunjukkan dengan ditentukannya semua alokasi anggaran oleh pusat. Apa saja yang boleh dialokasikan oleh daerah dan apa saja yang tidak boleh dialokasikan ke daerah. Pusat sudah menentukan anggaran yang boleh dialokasikan dalam kode-kode rekening.
Daerah harus mengisi urutan susunan kode rekening yang telah ditentukan (pasal 76). Bahkan di pasal 77 ayat 7, telah ditentukan kode dan daftar program dan kegiatan menurut urusan pemerintah daerah. Permendagri itu membuat daerah semakin tidak berkutik.
Contoh belanja yang tidak bisa dikeluarkan daerah lagi adalah pembiayaan klub sepak bola daerah. Tentu saja, itu menuai protes keras dari pengelola klub sepak bola berpelat merah tersebut. Selama ini, klub-klub itu menggantungkan pada dana anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) karena belum mampu mandiri. (kolom pro-otonomi, 13/2/2006).
Protes keras tidak hanya datang dari klub sepak bola, tetapi juga dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Permendagri tersebut dianggap memangkas fungsi budgeting (penganggaran) dari dewan. Keterlibatan dewan sebatas pada panitia anggaran (pasal 86 ayat 2 dan pasal 87 ayat 4). Sebelumnya, pembahasan APBD berada dalam sidang komisi.
Selain itu, DPRD tidak lagi memiliki kemampuan untuk menekan eksekutif. Sebab, jika dalam waktu paling lama lima belas hari DPRD tidak memberikan keputusan bersama dengan kepala daerah, Raperda APBD mendapatkan pengesahannya.
Selain itu, secara substansi, peraturan tersebut dipastikan akan mengacaukan perencanaan program yang sudah dibuat daerah. Sebab, permendagri itu tidak lagi menoleransi program-program di luar yang sudah ditetapkan pemerintah pusat. Jika tetap dilanggar, pemerintah daerah harus siap berhadapan dengan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Bisa dibayangkan, berapa perda rencana pembangunan jangka panjang (RPJP) dan rencana pembangunan jangka menengah (RPJM) yang harus dibatalkan daerah.
Padahal, dari segi tata urutan perundangan, posisi permendagri itu berada di bawah perda. Penyerapan aspirasi masyarakat lewat musyawarah rencana pembangunan (musrenbang) juga akan sia-sia dilakukan. Toh, semua program dan kode rekening sudah ditentukan pusat. Karena itu, jika peraturan tersebut benar-benar diterapkan, tidak ada lagi program-program inovatif yang dibuat pemerintah daerah.
Daerah Harus Menyesuaikan
Tak hanya sesuai dengan kebutuhan daerah, dari segi kelembagaan, daerah harus menyesuaikan. Salah satu penyesuaian itu adalah kewajiban daerah untuk membentuk pejabat pengelola keuangan daerah (PPKD) yang bertindak sebagai bendahara umum daerah. PPKD itu tidak saja menjalankan pengelolaan keuangan daerah, tetapi juga bertugas memungut pendapatan daerah.
Sebelum permendagri itu keluar, di banyak daerah, pengelola kedua tugas tersebut berbeda. Pengelolaan keuangan daerah ditangani Bagian Keuangan yang bernaung di bawah Sekretariat Daerah (Setda). Sementara itu, pemungutan keuangan daerah menjadi tugas Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda).
Karena dalam Permendagri 13/2006 hanya ada satu pengelola, hal itu memaksa daerah untuk merestrukturisasi kelembagaan. Daerah harus menggabungkan paling tidak dua lembaga, yaitu Dispenda dan Bagian Keuangan. Meski diakui, restrukturisasi kelembagaan itu tidak semudah yang dibayangkan. Tidak semua daerah mampu melakukan hal itu. (hnovitasari@jpip.or.id)