Kolom Pro Otonomi
Kemelut Peraturan Pemerintah (PP) 37/2006
Antara Ongkos Kinerja dan Politik
Meski draf revisi PP 37/2006 siap ditandatangani presiden, bukan berarti polemik pengaturan keuangan DPRD itu tuntas seratus persen. Masih ada potensi masalah di kemudian hari. Bagaimana solusinya? Berikut pemaparan Wawan Sobari dari Jawa Pos Institute of Pro-Otonomi (JPIP).
--------------
Berawal dari munculnya banyak persoalan penerapan PP 110/2000, yang kemudian dibatalkan Mahkamah Agung, kelahiran PP penggantinya, mulai PP 24/2004 yang direvisi hingga PP 37/2006, menuai respons tidak jauh berbeda. Hanya, pada PP terdahulu, protes lebih banyak muncul dari kalangan DPRD sendiri. Sebaliknya, untuk PP yang muncul belakangan, protes lebih banyak berasal dari kalangan masyarakat. Tarik-menarik kepentingan antara DPRD, pemerintah, dan masyarakat pun tidak terelakkan.
Menarik menyimak evolusi konsiderans PP yang terakhir menimbulkan reaksi keras di masyarakat ini. Pertama, PP 24/2004 menyebutkan bahwa pemerintah mengeluarkan aturan ini sesuai amanat UU 22/2003 tentang Susduk MPR, DPR, dan DPRD. Kemudian, berlakunya UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah mengharuskan PP tersebut berubah hingga lahirlah PP 37/2005. PP ini terutama ditujukan untuk menghindari perbedaan penafsiran atas beberapa peraturan mengenai kedudukan protokoler dan keuangan DPRD. Terakhir, pemerintah mengubah PP 24/2004 untuk kali kedua melalui penerbitan PP 37/2006 dengan alasan peningkatan kinerja DPRD dan penyesuaian penganggarannya. Validkah peningkatan kinerja menjadi alasan untuk penyesuaian pendapatan DPRD?
Masyarakat dan kalangan pengamat bisa saja berpendapat tentang alasan-alasan empiris di balik perubahan aturan-aturan ini. Namun, secara normatif pun bisa digali sejumlah kelemahan yang menyertai aturan-aturan ini. Pertama, lemahnya indikator kinerja yang menjadi rujukan. Aturan-aturan ini banyak menyebutkan tentang berbagai tunjangan DPRD berdasar fungsi yang dijalankan. Namun, definisinya sendiri tidak mampu mencerminkan sebagai ukuran kinerja. Misalnya, uang representasi didefinisikan sebagai uang bulanan yang diberikan kepada pimpinan dan anggota DPRD karena kedudukannya di DPRD. Apa ukuran kinerja untuk representasi dan kapan fungsi representasi ini diindikasikan berjalan, tidak disebutkan dengan jelas. Begitu pula pada item-item tunjangan (pasal 10), semuanya lebih mengarah pada fungsi dan kedudukannya, bukan pada kinerja karena kedudukannya.
Kedua, adanya tumpang tindih substansi definisi. Perhatikan definisi uang representasi, tunjangan komunikasi intensif, dan dana operasional, semuanya mengarah pada posisi DPRD sebagai representasi rakyat. Artinya, terdapat sejumlah item pendapatan berbeda yang merujuk pada fungsi yang sama. Oleh karena itu, penting bagi PP ini untuk semakin menyederhanakan item pendapatan tanpa mengurangi fungsi yang dijalankan DPRD.
Ketiga, lemahnya korelasi antara kinerja dan pendapatan. Formula penentuan pendapatan pimpinan dan anggota DPRD belum mencerminkan kinerja yang bisa diukur. Hal ini bisa dilihat dari tidak adanya ukuran dan target kinerja atas fungsi-fungsi DPRD. Sebagai contoh, ukuran kinerja representasi, kinerja penganggaran, kinerja di komisi, dan ukuran kinerja lainnya. Keempat, aturan-aturan ini lebih mengatur hak, bukan indikator kewajiban. Merujuk pada pasal 44 UU 32/2004, maka kedudukan protokoler dan keuangan DPRD adalah hak yang mesti diperoleh DPRD. Sebaliknya, kalau PP 37/2006 merupakan bagian dari upaya untuk meningkatkan kinerja DPRD, maka aturan ini menjadi kurang tepat. Sebab, kinerja adalah bahasa teknis tentang kewajiban dan target yang harus dicapai untuk tugas tertentu.
Ukuran Kinerja
Kalaupun saat ini pemerintah mengeluarkan formulasi tunjangan DPRD berdasar kemampuan keuangan daerah (KKD), itu tidak serta merta sempurna. Potensi masalah dalam formula seperti ini adalah ketika berhadapan dengan konteks spesifik di mana formula ini dijalankan. Perbedaan kondisi daerah dan dinamika masyarakat di mana wakil rakyat berada akan berpengaruh terhadap biaya-biaya yang harus dikeluarkan. Misalnya, untuk tunjangan komunikasi intensif (TKI) dan belanja penunjang operasional pimpinan (BPOP) DPRD satu kota kecil di Jawa dengan satu kabupaten besar di Papua tentu saja berbeda. Meskipun keduanya masuk kategori KKD yang sama. Potensi masalah lainnya, formula seperti ini cenderung mematikan inisiatif dan kreativitas individual DPRD. Bagi anggota atau pimpinan yang malas akan menguntungkan, tapi bagi yang pintar, kreatif, dan pekerja keras cenderung kontraproduktif. Sebab, penghasilan mereka relatif sama meski kinerja berbeda.
Salah satu solusi alternatif yang bisa dikembangkan yaitu dengan menyusun ukuran kinerja bagi DPRD. Yang dimaksud ukuran kinerja adalah seperangkat indikator yang digunakan untuk menentukan output dan outcome DPRD selama menjalankan tugasnya. Ukuran kinerja akan berguna pada saat, salah satunya, penentuan pendapatan. Sehingga akan terpapar dengan jelas mengapa suatu pendapatan tertentu bisa didapat. Selain itu, kejelasan indikator kinerja juga akan mampu menepis persoalan etis seputar besaran pendapatan DPRD.
Pada 2004, JPIP telah menyusun satu spektrum indikator penilaian kinerja DPRD. Indikator-indikator itu merujuk pada seberapa jauh DPRD mampu menunjukkan kinerjanya dan dengan kinerjanya itu bisa berdampak pada kemajuan daerah. Terdapat empat indikator untuk mengukur kinerja DPRD. Pertama adalah kinerja fungsional. Sebagai institusi yang berdampingan dengan eksekutif, DPRD memiliki fungsi-fungsi yang menjadi "penyeimbang" kinerja eksekutif. Selain itu, sebagai representasi rakyat, maka orientasi fungsi DPRD adalah untuk rakyat secara spesifik, dan lebih luas lagi untuk daerah. Mengukur kinerja fungsional berarti mengukur dampak fungsi-fungsi yang dijalankan DPRD terhadap kemajuan daerah, yaitu meliputi fungsi representasi, legislasi, kontrol, dan penganggaran.
Kedua, peran dalam perubahan. Yang dimaksud adalah peran DPRD dalam mengarahkan kemajuan sistem politik daerah ke arah yang lebih baik. Artinya, menempatkan daerah dalam bingkai sistem ideal yang berisikan struktur dan fungsi politik. Komitmen sistem ideal adalah sistem yang memungkinkan terjadinya kemajuan daerah.
Inisiatif-Inisiatif DPRD
Upaya untuk mengorelasikan kinerja dengan pendapatan DPRD tidak berjalan tanpa preseden. Berdasar hasil studi JPIP pada 2004, beberapa DPRD kabupaten/kota di Jawa Timur telah berhasil menelurkan sejumlah inisiatif yang cukup progresif, meski sebagian lainnya masih berjalan di tempat. Beberapa temuan di antaranya:
DPRD Kota Pasuruan berinisiatif memunculkan Perda No 3/2001 tentang Dana Cadangan Daerah. Perda itu mengatur mekanisme penggunaan dana cadangan daerah, yaitu 25 persen dari anggaran pembangunan. Hasilnya cukup efektif, tiga proyek pembangunan dibiayai dana cadangan, yaitu akuisisi Pasar Poncol, akuisisi pengelolaan Pasar Kebon Agung, dan pembebasan tanah warga untuk menyukseskan pembangunan jalan tembus lingkar selatan.
DPRD Kabupaten Sumenep berhasil memberi payung hukum bagi partisipasi masyarakat melalui inisiatif Perda No 4/2003. Berdasar perda itu, setiap raperda wajib disosialisasikan terlebih dahulu pada masyarakat. Perda tersebut juga menjamin bahwa masyarakat berhak dilibatkan dalam perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan kebijakan serta penyampaian usul peningkatan pelayanan. Maka, peran serta masyarakat telah melekat sebagai hak di Kabupaten Sumenep.
DPRD Kabupaten Kediri berupaya melakukan pengawasan objektif terhadap SKPD penghasil PAD. Inisiatif itu diawali dengan program pelatihan penyusunan perencanaan penerimaan daerah pada 2002 dengan mengundang fasilitator dari Jogjakarta. Pelatihan itu berisikan materi tentang teknik menetapkan perubahan tarif pajak dan retribusi daerah serta penetapan target penerimaan daerah hingga menghasilkan sebuah buku panduan. (Wawan/JPIP)